——试析政府在我国城市房屋拆迁中的法律地位

　　近来，有两个城市因房屋拆迁而轰动全国，并招致媒体猛烈抨击，一个是湖南嘉禾，一个是辽宁沈阳。在这两起拆迁事件中，负责实施拆房的拆迁公司气焰之嚣张，手段之恶劣均令人咋舌，央视论坛评论员将此种拆迁行为直斥为黑社会性质的行为。事实上，现在媒体披露出来的这两起拆迁事件不过是冰山之一角，在相当长的时间内，因新闻监管部门对涉及房屋拆迁的报道采取绝对从紧的政策，众多房屋拆迁事件未进入公众视野，故公众不得而知而已。新一届中央政府就任以来，一系列新的亲民施政措施出台，特别是随着我国人权入宪，公众的权利意识大大提升，同时中央（需注意不是地方）新闻监管部门放松了对涉及房屋拆迁的报道，湖南嘉禾、辽宁沈阳等野蛮拆迁事件才得以为公众所知。

　　在上述两起拆迁事件中，两地政府部门的行为都格外引人注目：在嘉禾，政府部门冲向前台，直接指挥野蛮拆迁；在沈阳，政府部门在长达近一个月的时间里，对拆迁公司惨无人道、肆无忌惮的拆迁行为保持了惊人的沉默。民众纷纷质疑：拆迁公司何以如此嚣张？政府部门何以如此纵容？政府在房屋拆迁中究竟扮演了什么角色？对这些疑问，媒体上出现了种种的分析，依笔者所见，众多分析都没有触及问题的本质。下面，笔者拟从我国房屋拆迁的法律性质等方面进行具体论述，以求澄清政府在房屋拆迁中的真实法律地位，还原房屋拆迁的本来面目。

一、我国房屋拆迁的法律性质

　　笔者认为，从法律性质上看，我国的房屋拆迁属典型的国家征收行为。国家征收具有如下特征：第一，私有财产权被剥夺的强制性，即私有财产权在被剥夺时，权利人的主观意愿不在考虑之列，不管你同意不同意，你的财产权利都将被剥夺；第二、剥夺私有财产权的实施主体为国家机关；第三、补偿费用由国家支付，补偿标准法定，私产权利人没有讨价还价的余地。

　　比照上述征收特征，我们来分析我国的房屋拆迁：

　　首先，在拆迁中，不管私房权利人同意不同意，其房屋所有权都将被剥夺，绝对没有协商的余地，这符合国家征收的第一个特征。

　　其次，从私房所有权的剥夺主体看，表面上，实施拆房的是拆迁人或拆迁人委托的专业拆迁公司，好像是拆迁人或拆迁公司剥夺了被拆迁人的私房所有权。而在法律上，拆迁人与被拆迁人是平等民事主体，一民事主体哪有强行剥夺另一民事主体合法权利的权力？实质上，对于我国的房屋拆迁，剥夺私房所有权的真正主体是作为国家机关之一的政府部门。所有权是一个抽象的法律概念，所有权归属，需按照法律规定判断，占有房屋并不等于享有房屋所有权。比如，甲将其房屋出售给乙，并办理了产权过户登记，此时房屋所有权已经转移至乙方。同时双方约定，甲可以在办理过户登记后六个月内将房屋交付给乙方，在办理过户登记后至实际交房的这六个月内，甲虽占有房屋，但其并不享有该房屋的所有权。

　　对于我国的房屋拆迁，事实上，被拆迁人的房屋所有权在其房屋被拆除之前，就已经被政府部门剥夺（其外在表现是：一旦某一地块被政府部门确认为拆迁地块，则该地块内的所有房屋都将被冻结，不得进行任何交易）。这一论断可以从我国房屋拆迁的具体过程得到证实：按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人在实施拆迁前，必须申领拆迁许可证。在申请拆迁许可证时，拆迁人需向拆迁主管部门提交国有土地使用权批准文件〔见《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款第（三）项〕〕，也就是说，在拆迁人申请拆迁许可证之前，政府部门就已经将被拆迁房屋所占用土地的使用权批准给拆迁人了。此后，政府部门与拆迁人签订土地出让合同，将被拆迁房屋所占用土地的使用权出让给拆迁人使用。

　　问题的实质在此处表露无疑：依照我国土地管理法的规定，私有房屋所占用土地的所有权属于国家，土地使用权则属于私房所有权人。按照民法理论，土地使用权属于定限物权，其效力高于土地所有权，所有权人在将其土地使用权让渡给使用权人后，在双方约定的使用期限内，作为民事主体的所有权人无权收回其土地。但在我国房屋拆迁中，作为土地所有权代表人的政府部门却在未与私房土地使用权人协商，更未征得其同意的情况下，将被拆迁人合法享有的土地使用权出让给拆迁人使用。被拆迁房屋的土地使用权原本由被拆迁人合法享有，政府部门若不将土地使用权强制收回，它拿什么东西出让给拆迁人呢？

　　很明显，在这里，具有民事主体与行政主体双重身份的政府部门并非以土地所有权人的民事主体身份行使土地所有权，而是以行政主体身份，运用公权力剥夺了私房所有权人的土地使用权。按照我国房屋所有权与土地使用权不可分离的法律原则（即“地随房走，房随地走”），政府部门在剥夺私房所有权人土地使用权的同时，也剥夺了其房屋所有权。在剥夺私房所有权后，为避免政府与被拆迁人直接对抗，影响政府形象，制度设计者以高超的政治智慧，巧妙地把拆迁人推向与被拆迁人直接对抗的前台，政府则隐居幕后，待拆迁人无法实现拆迁目的时，政府则出现在前台，运用国家强制力实施强制拆迁。强制拆迁真正体现了我国房屋拆迁的本来面目，而所谓的拆迁人，无非是受政府委托实施拆迁，并以强制拆迁作为其坚实后盾。若无强制拆迁作为最终保障，笔者断言，按照现行的补偿条件，绝大多数房屋拆迁都将无法实施。通过前述分析可以看出，我国的房屋拆迁符合国家征收的第二个特征。

　　第三，对于我国的房屋拆迁补偿，表面上看，是拆迁人向被拆迁人支付补偿款，但事实上，如上所述，因被拆迁人房屋所有权是被政府部门剥夺，拆迁人是从政府部门以出让方式取得土地使用权，故补偿款的支付义务人应为政府部门，拆迁人不过是替政府部门履行付款义务，其支付给政府部门的土地出让金已经扣除这部分费用而已。若补偿款由政府部门直接支付给被拆迁人，毫无疑问，政府部门将把此部分费用计入土地出让金中，向拆迁人收取，其实际结果与目前的操作并无二致。至于为何不由政府部门直接支付给被拆迁人，无非是制度设计者有意回避问题的本质，给他人造成一种假象而已。

　　对于具体的拆迁补偿标准，目前在我国是由国务院《城市房屋拆迁管理条例》、地方政府的实施细则以及其他政府规范性文件确定，被拆迁人无任何协商的余地。实际操作中，有时拆迁人会与被拆迁人进行协商，但这只是拆迁人为提高拆迁效率而作出的让步而已。由此可知我国的房屋拆迁同样符合国家征收的最后一个特征。

　　综上，我国的房屋拆迁完全符合国家征收的法律特征，是一种典型的国家机关剥夺私人财产权的征收行为。

二、我国房屋拆迁的当事人（运动员）

　　如上所述，我国的房屋拆迁本质上一种国家征收，其实际过程为：政府部门征收私人房屋所有权及相应的土地使用权，然后将土地使用权出让给拆迁人，并授权拆迁人或直接动用国家强制力将私有房屋拆除，供拆迁人用于商业开发等。由此可知，在我国房屋拆迁中有三方当事人：政府部门、拆迁人与被拆迁人，其中政府部门是起绝对主导作用的关键当事人。

三、我国房屋拆迁纠纷的仲裁者（裁判员）

　　按照我国《城市房屋拆迁管理条例》的规定，当拆迁人与被拆迁人发生纠纷时，对双方纠纷进行仲裁的仲裁者为政府拆迁主管部门。如上所述，拆迁人是受政府部门委托实施拆迁，故拆迁人与被拆迁人之间的纠纷，最终意义上是政府部门自己与被拆迁人之间的纠纷，在这里，政府部门充当了自己与他人纠纷的裁判员。虽然我国《城市房屋拆迁管理条例》规定了司法救济程序，但鉴于我国法院系统一贯的弱势地位，其司法救济作用微乎其微。

四、我国房屋拆迁的制度制定者（比赛规则的制定者）

　　我国现行的规范房屋拆迁活动的规范性文件为《城市房屋拆迁管理条例》，其制定者为我国最高政府部门国务院。此外，地方政府依《城市房屋拆迁管理条例》授权可制定相应的实施细则。由此可知，政府部门既是房屋拆迁当事人，又是房屋拆迁的规则制定者。（依照我国现行宪法的规定，国家机关只能依法律授权方可征收私有财产。现行宪法此处所称法律，应解释为全国人大或全国人大常务委员会通过的规范性文件，不包括国务院通过的行政法规，故政府部门依照《城市房屋拆迁管理条例》征收私有房屋及土地使用权，有违宪之嫌。）

　　通过上述分析，我们可以看出，在我国房屋拆迁中，政府部门既是运动员，又是裁判员，同时还是比赛规则的制定者（这正是被拆迁人屡屡落败的原因所在）。

　　政府部门从这一制度安排中获得了巨大利益。概而言之，政府部门从房屋拆迁活动中能够获取的利益有：第一，政绩：城市形象的改善对政府部门而言，毫无疑问是值得炫耀的政绩；第二，额外的土地出让金收益：依现行规定，私房土地使用权是无限期的，使用权人每年只需缴纳象征性的土地租金，即可合法享有土地使用权。因此，对私有房屋如不实施拆迁，则政府部门只能收取微薄的土地租金，而将私房拆迁后，政府部门可获取巨额的额外土地出让金；第三，促进经济增长，增加税收，促进就业等：一般而言，私房拆迁后，拆迁人的商业开发可拉动经济增长，增加税收，增加就业机会等，进一步为政府部门带来巨大收益。

　　至此，我们不难回答本文开头的问题：“拆迁公司何以如此嚣张？”因为有地方政府部门撑腰；“政府部门何以如此纵容？”因为拆迁人在为自己谋利的同时也是为政府部门谋利。现在的老百姓越来越刁，不动点脑筋，想想办法，这拆迁工作如何开展？

　　对现行拆迁制度如不作根本性变革，在强大利益驱动下，类似湖南嘉禾、辽宁沈阳的拆迁事件还会继续上演。唯一的解决之道是，还房屋拆迁的本来面目，由全国人大对严重影响老百姓合法权益的房屋拆迁这一国家征收行为，严格依照宪法规定以法律的形式予以规范，严格规定实施房屋拆迁的条件（公益目的）、程序及补偿标准。对非公益性建设项目，严令禁止政府部门动用国家强制力征收私有房屋，让拆迁人真正遵循市场比赛规则与被拆迁人平等协商，由双方自主决定是否拆迁，以及补偿标准等。如此，则类似湖南嘉禾、辽宁沈阳的拆迁事件极有可能将不再重演。